湖北省紧急部署组煤保电工作

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撤销、解除行政协议，是指行政协议相对人基于法定事由提出撤销、解除行政协议的请求。但是，若致损原因是单方的变更、解除行为，则需要进一步区分单方行政行为（行政优益权）和单方履约行为（变更解除），前者当适用国家赔偿规则，后者则适用民事赔偿规则。

因民事法律行为违法不等于无效，因此，《民法典》又分别规定了主体瑕疵、内容瑕疵等无效情形，[16]这些相关的民事法规范在行政协议复议中都可以被适用。对于这类行为的合法性，由作出行为的行政机关承担举证责任证明。最高人民法院〔2020〕最高法行申第4121号行政裁定书。[30]江必新、梁凤云：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第146-147页。2.承担继续履行协议责任。

针对行政协议本身，《修订草案》列举出三种可以申请行政复议的情形。[24]就行政协议解除事由而言，《民法典》规定了因不可抗力致使不能实现合同目的等五种事由以及情势变更事由。（一）法定的决定方式1.承担依法订立协议的责任。

[20]黄永维等：《〈关于审理行政协议案件若干问题的规定〉的理解与适用》，《人民司法（应用）》2020年第4期，第22页。行政协议撤销的法定事由有《行政协议若干规定》规定的胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等，[23]还有《民法典》以虚假的意思表示实施的撤销事由规定。其二，行政协议所附期限届满。其二，作出令行政主体承担继续履行责任决定是否还有同时令行政机关采取补救措施的必要？行政主体承担采取补救措施责任与承担继续履行责任之间不具有排斥性，且在个案中，即使要求行政机关承担继续履行协议责任，但由于其违约可能导致的损害需要另外承担采取补救措施责任才能止损，因此，行政复议机关可以根据个案的具体情况，并处行政机关承担继续履行责任决定与承担采取补救措施责任决定。

[17]法院认为，在签订被诉的搬迁协议过程中，虽无直接证据证明相关拆迁人员对王某某采用了暴力、胁迫等手段，但考虑到协商的时间正处于盛夏的8月4日，王某某的年龄已近70岁，协商的时间跨度从早晨一直延续至第二日凌晨一点三十分左右等，综合以上因素，难以肯定王某某在签订搬迁协议时系其真实意思表示。进入专题： 行政协议 行政复议 。

（2）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务。如申请人获得采矿许可权之后，矿产资源管理部门不与其订立矿产资源有偿使用权出让协议，行政复议机关可以作出矿产资源管理部门承担依法订立协议责任的决定。根据行政协议的行政性和协议性特点，申请人也应当承担相关的举证责任。[18]当行政协议出现了上述《民法典》规定的法定情形时，行政协议相对人可以申请行政复议，请求行政复议机关就行政机关的行为是否符合变更、解除情形作出复议决定。

这一事后追加批准的行政程序，旨在最大限度确保行政协议生效，实现行政管理或者公共服务目标。法律责任中的补救措施具有事后补充救济的功能，一方面为事后法律关系延续提供合法性补充，另一方面为已发生的损害提供救济。因为，相对人的违法、违约行为，有时是行政机关履约行为（如变更、解除行政协议）的合法基础。如经审查，行政复议机关认为变更、解除行政协议决定违法时，不能直接或者单独作出承担继续履行责任决定。

违反法律强制性规定采取单一来源采购等，属于行政诉讼法第75条规定的‘重大且明显违法情形，该招标行为无效。与行政协议合法性审查关联的有两个问题：（1）合法性审查中的法是否包含规范性文件。

设置中标人承担‘投入前期费用12113.55万元这一明显不合理的条件排斥潜在投标人。《修订草案》没有如《行政诉讼法》那样明确规定对被申请的行政行为进行合法性审查。

其二，第41条要求被申请人对被申请行政行为的适当性承担举证责任。[3]一般认为，2015年修订的《行政诉讼法》实施之后，将行政协议纳入行政复议受案范围的法律障碍，是《行政复议法》将复议对象规定为具体行政行为。行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动行政性的一般属性，也具有协议性的特别属性。前者如依据行政优益权作出的变更、解除行为，后者如基于情势变更原则做出的变更、解除行为，以及依据行政协议做出的履行协议行为等。如依据《民法典》第494条第1款规定国家根据抢险救灾、疫情防控或者其他需要下达国家订货任务、指令性任务的，有关民事主体之间应当依照有关法律、行政法规规定的权利和义务订立合同，行政机关强制申请人订立行政协议的便不属于不依法订立。如行政机关以情势变更为由解除行政协议，此时，行政复议审查的一个争议点是解除权是否成立。

这一现象本质上是国家治理从原来的命令—服从单一模式转向与之并用的协商—合作模式，是国家行政制度的一种革命性变革。[33]若行政复议机关遇有《修订草案》第64、65条规定情形，则可作出确认行政协议无效的决定。

其四，第61条将被申请行政行为不适当作为复议机关作出变更决定的要件之一。《民法典》第502条第1款规定：依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。

被申请人变更、解除行政协议合法，但未依法给予补偿或者补偿明显不合理的，行政复议机关决定被申请人依法给予合理补偿。根据《民法典》第533条、第563条规定，行政协议相对人也有变更（限于情势变更）、解除权。

不依法履行中的法应当是指法律、法规和规章以及合法的行政规范性文件。若致损原因是履约行为，民事赔偿中完全赔偿原则和可预见规则可以适用于行政协议损失赔偿中。[27]黄吉明：《行政协议有效性的司法审查研究》，最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》（总第67集），中国法制出版社2018年版，第52页三、审查规则行政协议被纳入行政复议范围之后，对审查规则提出了两个问题。

这一观点对本文提出双阶审查方式有启发性。与行政协议的可撤销情形一样，这里也存在行政复议机关的权限问题。

[8]本意上，这是法院在审理行政协议案件中判断行政机关变更、解除行政协议是否合法的依据。由于此处行政复议可能撤销的对象是行政协议，因此，行政复议机关当优先适用《民法典》关于显失公平的规定复议行政协议案件。

[29]在双阶审查方式下，继续履行、采取补救措施、赔偿损失和补偿损失四种决定都是依据行政协议生效、有效或者违法、无效的行政协议关系审查结论作出的。由于《修订草案》对此类行为的审查规则未作出明确规定，因此，行政复议机关需要参照行政诉讼法和民事规范对履行协议行为的合法性进行审查。

但是，在行政协议复议中若出现上述情形，因行政复议程序中没有一审法庭辩论终结前这样的时间节点，故应当如何适用事后追加批准的行政程序，不无疑问。一般而言，行政协议被确认违法之后，其法效力持续存在。如存在《修订草案》第65条规定的情形，复议机关可以作出确认行政行为无效的决定。即行政复议机关通过复议决定直接变更行政协议的条款。

[31]梁凤云：《行政协议司法解释讲义》，人民法院出版社2020年版，第199页。如在王某某、陈某某诉浙江省杭州市余杭区良渚街道办事处变更拆迁补偿安置协议案中，最高人民法院认为：若行政协议所依据的法律规定已作出具体明确要求，协议当事人均应遵守而没有协商空间，协议当事人请求按照法律规定予以变更的，人民法院可以依法支持。

其三，行政机关与申请人订立的行政协议侵犯了利害关系人的合法权益。这个问题法院也并非都能界线分明地作出区分。

行政复议机关对行政协议审查之后，必须针对申请人的申请作出一个决定以终结行政复议程序。 摘要: 《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》将涉及行政协议的不依法订立、不依法履行、未按照约定履行和违法变更、解除五种情形纳入行政复议范围，从与行政诉讼衔接关系上看，行政复议还应当增加行政协议生效与否等五种情形。

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